חוק עזר פסולת עודפת – שינוי תנאי המשחק?


רקע

בחודש פברואר 2018, פרסם משרד הפנים אמות מידה הנוגעות לחוק עזר פסולת עודפת.

הסוגיה המרכזית העומדת בנושא של חוק עזר בנושא פסולת, הוא האם רשויות מקומיות רשאיות לגבות אגרה בגין פינוי פסולת בנוסף לגביית ארנונה שוטפת.

אמות מידה אלו התפרסמו לאחר תהליך ארוך אשר התחיל עם פרסום פסק דין של בית המשפט העליון בבג"ץ 10/1756 עיריית חולון נ' שר הפנים, מיום 13.1.2 , בו קבע בית המשפט העליון כי אין מקום לפסילה גורפת של חוקי עזר המסדירים גביית אגרת פינוי פסולת מעסקים ומתעשייה. במהלך הדיון בעתירה הוצגה בפני בית המשפט העליון עמדת המדינה, לפיה יש להבחין בין פסולת "בסיסית", שאין לגבות אגרה בגין פינוייה, לבין פסולת "עודפת". בית המשפט העליון אישר עמדה זו וקבע כדלהלן:

לאמיתו של דבר, לנוכח עמדתו העדכנית של משרד הפנים באשר להבחנה

הנדרשת בין עלויות פינוי האשפה " הבסיסית" שנבלעות בדיני הארנונה לבין

עלויות הפינוי בגין אשפה נוספת, טוב יעשה המשרד אם יקיים דיון עקרוני

בנושא ויקבע לעצמו אמות- מידה מנחות שיקלו עליו להעריך הצעות לחוקי עזר

חדשים בנושא. זאת על, מנת שחוקי של עזר רשויות שונות יוערכו לפי אותן

אמות מידה. אמות מידה אלה גם יעמדו נגד עיניהן של רשויות בבואן להתקין

חוקי עזר חדשים בנושא.

 

 עוד עמד בית המשפט על כך שמבחינה עקרונית, מן הראוי היה שהאגרה הנגבית תביא לידי ביטוי את כמות הפסולת המיוצרת:

ייתכן שבעולם " אידיאלי" ניתן היה להעלות על הדעת בו מצב אגרת האשפה

תיגבה במלואה על פי היקף האשפה שמייצר כל גורם. מצב דברים זה היה

ממקסם את יישומו של עקרון " המזהם משלם" ופוטר מן הצורך להבחין בין

התשלום הבסיסי שמכוסה -על ידי הארנונה לבין התשלום בגין פסולת

תעשייתית עודפת. אולם, בהתחשב בכך שלעת עתה תשלום הארנונה אמור

לכסות את גם שירותי הניקיון ואיסוף האשפה הבסיסיים, ובלא תיקון

חקיקתי מתאים, ההבחנה היא מחויבת המציאות.

 

עקב הפסק דין, משרד הפנים קבע את המאפיינים הבאים הנוגעים לסוגי פסולת:

  1. פסולת התואמת שימוש ביתי – פסולת הדומה במאפייניה לפסולת הנוצרת במשקי בית, אשר נוצרת בידי העובדים הקבועים בבית העסק במהלך שהותם בבית העסק. פסולת זו כוללת בעיקר מזון, שתייה ומוצרי צריכה מקובלים בהתנהלות - יום יומית רגילה, בכמות המשקפת התנהלות "ביתית". ככלל, פסולת זו תוכר כפסולת הבסיסית שבגינה לא יידרש בעל העסק לשלם אגרה בגין פינוייה.
  2. פסולת ייעודית שאופן פינויה מוסדר בדין ספציפי – לדוגמא: אריזות מסוגים שונים (נייר, קרטון, פלסטיק , עץ, מתכת וזכוכית). אם פסולת מסוגים אלה הושלכה למכלי מחזור ייעודיים, יבוצע פינוייה בהתאם לדינים הרלוונטיים, ללא קשר לחוקי העזר שיאושרו בהתאם לאמות מידה אלה. ככלל, חוקי העזר צריכים לשאוף לכך שאם פסולת מסוגים אלה הושלכה למכלי אצירה ה"רגילים", היא לא תיחשב כ"פסולת בסיסית", אלא כ"פסולת עודפת" שהרשות רשאית לגבות אגרה בגין פינויה, וזאת כדי לעודד את מחזורה.
  3. פסולת "תעשייתית" - עודפי חומר גלם ותוצרים של תהליכי ייצור – יש לשאוף לכך שפסולת זו תיחשב "פסולת עודפת" שניתן, במסגרת חוקי עזר, לגבות בגינה אגרה, או לדרוש מהעסק את פינויה. זאת במטרה לעודד את העסקים לצמצם את כמות הפסולת ובמטרה להפנים את עלות פינוייה על העסקים.

בעקבות פסק הדין שצוין לעיל, פרסם משרד הפנים אמות מידה לאישור חוק עזר בעניין אגרת פינוי פסולת עודפת אשר מסדירה את הנושא.

  1. אמות המידה נועדו לקדם תכליות אלה:
    1. חלוקת נטל הפינוי של פסולת בהיקף חריג המיוצרת על ידי עסקים, כך שזה לא יוטל במלואו על הרשויות המקומיות.
    2. עידוד מחזור של פסולת הניתנת למחזור על ידי עסקים על מנת להקטין את כמות הפסולת הנדרשת לפינוי.
    3. צמצום של כמות הפסולת המופקת כחלק מתהליך הייצור, והפנמת עלות פינוי הפסולת הזו על העסקים המייצרים אותה.
  2. אמות מידה אלה מתייחסות לקביעת אגרות לפינוי ואיסוף פסולת בידי הרשות המקומית ממקורות שהם עסקיים, ובכלל זה – מסחר , תעשיה, מלאכה, משרדים ועוד (להלן : עסקים או בתי עסק). אמות המידה אינן מתייחסות לפסולת שנקבעו בדין הוראות ספציפיות לגבי פינוייה על ידי הרשות המקומית תוך הסדרת דרך התשלום עבורו. יובהר כי לא תיגבה אגרה על פינוי פסולת שאינו נעשה בידי הרשות המקומית.
  3. הרשות המקומית תפנה את כל האשפה שפינויה אינו מוטל על גוף אחר, ותהיה רשאית לגבות אגרה מיוחדת עבור פינוי אשפה עודפת, כמפורט להלן. לחלופין, רשאית הרשות לדרוש כי פינוי האשפה העודפת ייעשה בידי בית העסק.
  4. תנאי לגביית אגרה בגין פינוי פסולת עודפת , ככל שמדובר בכלי אצירה שאינו בחצרי בית העסק, יהיה קביעת מנגנון שיבטיח את הזיקה של הפסולת לבית העסק שהשליך אותה (למשל כאשר כלי האצירה משמש מספר בתי עסק) על מנת שניתן יהיה לחשב את היקף הפסולת שמפנה בית העסק ובהתאם לקבוע את גובה האגרה בה יחויב.
  5. כפי שיפורט להלן, לצורך גביית אגרה, חוקי העזר שיאושרו בהתאם לאמות מידה אלה יבחינו בין שתי קטגוריות:
    1. פסולת בסיסית - שפינוייה צריך להתבצע על ידי הרשות המקומית כחלק מתפקידיה, ושאין לגבות אגרה נוספת בגין פינוייה.
    2. פסולת עודפת - שהרשות רשאית לגבות אגרה בגין פינוייה או לחלופין להטיל את פינויה על בית העסק.
  6. ככלל, חוקי העזר יכללו נוסחה שתגדיר מהי כמות הפסולת הבסיסית, שתמורת פינוייה בידי הרשויות המקומיות לא יידרש תשלום אגרה. פסולת בכמות העולה על כמות הפסולת הבסיסית תיחשב כפסולת עודפת שניתן לגבות אגרה בגין פינויה או לדרוש מבית העסק את פינויה.
  7. הרשות המקומית רשאית לקבוע את כמות הפסולת הבסיסית והפסולת העודפת שתחושב לעניין גביית האגרה, לפי נפחהּ, לפי משקלהּ או לפי מספר הפינויים השבועי הנדרש של מכלי אצירת הפסולת.
  8. ככלל, הנוסחה הקובעת מהי כמות הפסולת בגינה לא תיגבה אגרה, תכלול התייחסות לשלושה מרכיבים:
    1. המרכיב הראשון - כמות הפסולת התואמת שימוש ביתי - כמות הפסולת התואמת שימוש ביתי תהיה שווה למכפלת מספר העובדים בבית העסק בכמות האשפה הביתית הממוצעת שמייצר אדם ברשות המקומית בביתו.
    2. המרכיב השני - התאמה מיוחדת לעסקים - ככלל, עסקים צורכים מהרשות המקומית שירותים באופן שונה משימושי מגורים. מרכיב זה נועד להבטיח שכמות הפסולת הבסיסית שתחושב עבור העסק תביא בחשבון עובדה זו, מבלי לפרוץ את העיקרון המנחה בדיני ארנונה, אשר רואה בתשלום זה מס שאינו נדרש ליחס ישיר לשירות המתקבל בשל תשלומו. ,לכן כמות זו לא תהיה שווה לכמות הפסולת הביתית שמייצרים עובדיו, אלא גדולה יותר על פי מקדמים שייקבעו לעניין זה ובהתאם לסוג העסק.
    3. המרכיב השלישי - עידוד התייעלות - מרכיב זה נועד לעודד מחזור פסולת הראויה למחזור ולעודד את הפחתת כמות הפסולת התעשייתית, שהיא תוצר של תהליכי ייצור, זאת בהנחה כי התייעלות כזו תביא מן הסתם גם להפחתת כמות הפסולת הביתית שמייצר העסק.
  9. הערך המדויק שיינתן לשני המרכיבים האחרונים ייקבע באופן רוחבי או בידי הרשות המקומית, באופן שישיג את התכליות שפורטו לעיל, ויעוגן בתחשיב שיוצג לשר הפנים לצורך אישור חוק העזר. ככלל, מוצע כי כמות הפסולת הבסיסית תהיה מכפלה של שלושת המרכיבים שפורטו לעיל, לפי הנוסחה הבאה:

כמות הפסולת הבסיסית תהיה מכפלה של שלושת המרכיבים שפורטו לעיל

אמות המידה שפורסמו על ידי משרד הפנים קובעות תנאי משחק חדשים ברשויות המקומיות

הלכה למעשה

אמות המידה שפורסמו על ידי משרד הפנים קובעות תנאי משחק חדשים ברשויות המקומיות. כאשר נושא של אגרת פינוי פסולת עלה לכותרות והוגשו מספר תובענות ייצוגיות בנושא, מרבית הרשויות שכן חייבו את התושבים והעסקים בגין אגרת פינוי פסולת, הפסיקו לגבות את האגרה הזו לחלוטין. כתוצאה מכך נוצר מצב בו הרשות משלמת על פינוי כלל הפסולת בשטח שיפוטה. עם זאת, ברשויות רבות, הגיעו הרשויות להסדר עם בעלי העסקים השונים לפיו האחרונים יפנו את הפסולת שברשותם בעצמם.

היום, עם פרסום אמות המידה החדשות, נוצרה סוג של חובה לחוקק את החוק החדש – מצד אחד, במקרה והרשות מפנה את הפסולת מעסקים בעצמה, הרי שהיום היא יכולה לנסות לגבות על שירות זה תשלום חלקי, ולשפר את השרות הזה. מצד שני, במקרה ויש עסקים בשטח השיפוט של הרשות המקומית אשר מפנים את הפסולת בעצמם, הרי שהרשויות חשופות מפני תביעה מצד אותם עסקים על זיכוי בגין "הפסולת הבסיסית" כפי שהוסבר לעיל. בנוסף, החוק החדש, מאפשר לרשויות לשפר באופן מהותי את שירותי פינוי הפסולת הקיימים בה וזאת לאור העובדה, כי בעבר, לא מעט רשויות סיפקו את שירותי המינימום שהיו צריכים לספק לתושבים ועסקים בשטח שיפוטם על מנת לשמור על רמת ניקיון סבירה. כיום, כאשר סך עוגת התקציב יכולה לגדול עם גביית אגרה נוספת, יהיה ניתן לספק שירותים טובים יותר ובכך לשפר את ניקיון ונראות הרשות המקומית.

 

יותם בן חמו כלכלן

חכמ ייעוץ מוניציפאלי בע"מ